المساءلة في الصين

تشانغ يونيو

قبل خمس سنوات، قرر قادة الصين استهداف إدارة الدولة الحديثة كأولوية في الإصلاح. والهدف من هذا الإصلاح هو تحسين قدرة الدولة على التكيف مع الحجم الكبير للاقتصاد الصيني المعقد، وتخفيف المخاطر. تحقيق هذا الهدف لن يكون سهلاً.

لفهم السبب، وما الذي سوف يتطلبه نجاح هذا الإصلاح، لنأخذ كيفية عمل الحوكمة الصينية في العقود الأخيرة. عموما، ينطوي حكم البلد على مزيج من المركزية السياسية واللامركزية الاقتصادية. على وجه الخصوص، تم تحقيق نمو الدخل المدهش في الصين من خلال توازن دقيق بين تمركز السلطة السياسية في أيدي القيادة المركزية وتفويض الإدارة الاقتصادية للسلطات المحلية.

من الصعب الحفاظ على هذا التوازن. على سبيل المثال، عندما كان لدى الصين اقتصاد مخطط بالكامل، كان على ماو تسي تونج أن يفوض إدارة الشركات المملوكة للدولة إلى السلطات المحلية لبعض الوقت من أجل زيادة الإنتاج، حيث أن الحكومات المحلية كانت في وضع أفضل لإدارة الموردين المحليين من وزارة الصناعة في بيجين. ولكن، في غضون بضع سنوات، أصبح هذا النظام غير منظم للغاية، بسبب الفوضى الاقتصادية في أعقاب اللامركزية لدرجة أن الحكومة المركزية أكدت إعادة سيطرتها من جديد.
ومع ذلك، في العام 1978، لم يكتف دنغ شياو بينج بتفويض السلطة للحكومات المحلية فحسب، بل زاد أيضًا من إيراداتها من خلال نظام للتعاقد المالي، في محاولة لتدعيم مساهمتها في نمو إجمالي الناتج المحلي. ومرة أخرى، عملت الخطة لفترة من الوقت - حتى واجه قادة الصين الجانب السلبي من اللامركزية المالية: فقد قلصت الحكومة المركزية المتدنية في الإيرادات في ظل هذا النظام من قدرتها على تأكيد سلطتها وإدارة استقرار الاقتصاد الكلي. ونتيجة لذلك، اضطرت الحكومة المركزية في العام 1994 إلى مراجعة النظام المالي الحكومي. وتخلت عن العقود المالية لتعود إلى نظام حصلت فيه الحكومة المركزية على غالبية الإيرادات الضريبية، وانخفضت حصة الإيرادات من الحكومات المحلية بدرجة كبيرة.
ولكن في حين أن هذا التغيير عزز يد الحكومة المركزية، إلا أنه قوض قدرة الحكومات المحلية على الحفاظ على إنفاقها، والذي لا يزال يمثل نحو 80٪ من إجمالي الإنفاق الحكومي. وبعبارة أخرى، لم تقم مراجعة العلاقة المالية الحكومية بموازنة مسؤولية الإنفاق بين الحكومة المركزية والحكومات المحلية. وحتى يومنا هذا، يتعين على الحكومات المحلية جمع أموال من خارج الميزانية لتمويل العجز المتزايد بين الإيرادات والنفقات.
و لم يتفاوض الزعماء المحليين الصينيين على تخفيض نصيبهم من المسؤولية الإجمالية عن الإنفاق، لأسباب ليس أقلها أن الحكومة المركزية قد عينت زعماء المحافظات الذين تحتفظ لهم بسلطة كبيرة. في الوقت نفسه، منذ العام 1994، نفذت الحكومة المركزية نظاما قائما على الأداء لتقييم القادة المحليين وتعزيزهم، مما أدى إلى تشجيع المنافسة بين السلطات المحلية. هذه النقطة هي المفتاح لفهم أفضل للحكم الصيني اليوم، الذي يصفه الاقتصادي «شنجانج شو» على نحو مناسب بأنه «نظام استبدادي لامركزي إقليمياً».
ليس من السهل تقييم هذا النظام، لأن المنافسة بين السلطات المحلية كانت لها نتائج جيدة وسيئة على الدوام. وفي حين ساعدت هذه المنافسة الأفقية الصين على الوصول إلى أهداف النمو، يجب على القادة المركزيين أن يدعموا السلطات التقديرية للقادة المحليين، وسلطة جمع الأموال، والقدرة على جذب الاستثمار.
ومع ذلك، في معظم الحالات يسيء المسؤولون المحليون استخدام هذه السلطات ويفعلون ما هو أكثر من اللازم. على سبيل المثال، كان لدى السلطات المحلية منذ فترة طويلة حافز ضار لتحسين مكانتها من خلال تخصيص الموارد لمشاريع بناء فاخرة لا تخدم أي حاجة أو غرض اقتصادي حقيقي. وهذا قد يعزز النمو على المدى القصير، ولكن الاستثمارات غير المنتجة يمكن أن تهدد استقرار الاقتصاد الكلي على المدى الطويل.
تنشأ صعوبة أخرى في تقييم الحكم الصيني من العلاقة المعقدة بين السياسة والأعمال في مختلف المناطق. تمنح اللامركزية المكافآت للمسؤولين المحليين الأكفاء والمجندين لدعم النمو الاقتصادي. لكنها توفر أيضا فرصا لهؤلاء المسؤولين لإقامة علاقات سرية مع أصحاب المقاولات، وهذا يقوض النمو على المدى الطويل. وبسبب التنافس القوي على النمو، لاسيما على مستوى المحافظات، يستخدم العديد من المسؤولين من المستوى الأدنى سلطتهم أكثر لتعزيز مصالحهم الشخصية. وفي الوقت نفسه، يسعى أصحاب الشركات إلى إقامة علاقات غير مشروعة مع المسؤولين المحليين للحصول على الحماية والامتيازات (مثل العقود) والقروض وغض الطرف عن معايير السلامة والإعفاءات التنظيمية - وهي الأنشطة التي تولّد مخاطر مالية وتقوض المنافسة من خلال رفع الحواجز أمام مؤسسات أكثر كفاءة.
وبالتالي، فإن تفويض السلطة التقديرية إلى أسفل النظام يمكن أن يخلق معضلة للقيادة المركزية: إن ممارسة المزيد من التحكم سيضر بالنمو، وسيزيد من الفساد المستشري الذي ينتج عن عدم ممارسة المراقبة.
ومع ذلك، فإن الحل ليس بسيطا مثل القضاء على الكسب غير المشروع. منذ أن أطلق الرئيس شي جين بينغ حملته لمكافحة الفساد في العام 2012، لم يتحسن الأداء الاقتصادي العام للصين، ويرجع ذلك جزئياً إلى زيادة تردد المسؤولين المحليين في اتخاذ خطوات جريئة لتعزيز النمو.
قد يكمن جوهر المشكلة في نظام الصين في المساءلة أو المحاسبة من أعلى هرم السلطة. في حين أن الحكم الصيني له مزاياه بلا شك - على وجه الخصوص، فإنه يُمكّن الحكومة المركزية من تخفيف المخاطر، بما في ذلك منع الديون والضعف المالي من إثارة الأزمات - يمكن أن يعوق هذا النوع من التجارب السياسية اللازمة للحفاظ على التقدم الاقتصادي.
وبالنظر إلى نظام المساءلة من أعلى سلطة، فإن عدم التشديد على نمو الناتج المحلي الإجمالي في تقييم أداء المسؤولين المحليين سيساعد على تقليل حافز هؤلاء المسؤولين على إساءة استخدام السلطات اللامركزية وإجراء استثمارات غير منتجة. لكن إذا لم يتخلى القادة الصينيون عن نظام المساءلة من فوق، فكيف سيقيمون الأداء النسبي للمسؤولين المحليين؟ قد يكون من الضروري اتخاذ خطوة نحو مساءلة نظام الحوكمة.
إن قادة الصين على حق أنه يجب تحديث إدارة البلاد. لكن لتحقيق النجاح، قد يتعين عليهم مراجعة نهجهم لإدارة الحكومات المحلية وإدخال قدر أكبر من المساءلة في تقييم أدائهم. لا شك أن هذا التحول يحمل في طياته مخاطر، ولكن في النهاية يجدر الأخذ به في سياق تكييف الحكم لمواصلة التنمية الاقتصادية.

كلية الاقتصاد في جامعة فودان ومدير المركز الصيني للدراسات الاقتصادية، وهو مركز أبحاث مقره في شنجهاي.